Evolución del Control Difuso de Constitucionalidad de Leyes

EL DEBER DE REALIZAR EL CONTROL DIFUSO DE LEYES POR PARTE DE LOS ÓRGANOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN SU FACETA DE TRIBUNALES CONSTITUCIONALES

Rafael Obregón Orendain

I. INTRODUCCIÓN

Tan importantes son los derechos humanos, como las herramientas para su defensa, vigilancia y correcta aplicación. Es bajo esta idea en donde los modelos de control de regularidad constitucional encuentran empleo en cualquier Estado democrático de derecho. Es por ello que su estudio cobra relevancia.

En ese sentido, en las páginas siguientes se analizará la sentencia recaída en la contradicción de tesis 351/2014 resuelta por el Pleno de nuestro Máximo Tribunal en septiembre de 2021. Precedente que modificó significativamente la forma en que se ejercerá de ahora en adelante el control difuso ex officio del parámetro de regularidad constitucionalidad en materia de derechos humanos en México, debido a que mediante ese precedente se impone la obligación a cargo de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, cuando conocen juicio de amparo directo e indirecto, de realizar el control difuso de las normas que se hayan aplicado en el procedimiento de origen (de donde deriva el acto reclamado), escenario que se encontraba en veda hasta antes de dicho precedente.

Lo anterior, no sin antes hacer un sucinto repaso sobre la doctrina jurisdiccional que nuestro Máximo Tribunal ha construido con respecto al control difuso, a más de 10 años de haber introducido esa figura jurídica a nuestro ordenamiento mediante lo resuelto en el emblemático expediente varios 912/2010.

II. ANTECEDENTES DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DIFUSO EN MÉXICO

El modelo difuso de control de regularidad constitucional en México no es una novedad que apareció en nuestro sistema jurídico a partir de lo decidido por el Pleno de nuestro Máximo Tribunal en el célebre expediente varios 912/2010; tampoco por la reforma constitucional de 10 de junio de 2011. Lo cierto es que este modelo de control ha estado contemplado en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero en letargo, inactivo, sin aplicación práctica en beneficio de la supremacía de nuestra Carta Magna.

El control difuso en México tuvo su primer asomo en el artículo 126 de la Constitución de 1857; dispositivo normativo supremo que replicó lo expresado en su homólogo internacional: artículo VI, numeral 2, de la Constitución de los Estado Unidos de América de 1787. Posteriormente, este mismo esquema protector de la supremacía constitucional fue plasmado por el poder constituyente en el artículo 133 de la Constitución mexicana de 1917.

Así, resulta correcto aseverar que el control difuso de leyes estuvo positivisado en el derecho mexicano desde las datas apuntadas, pues la derogada Constitución de 1857 y la vigente de 1917 reprodujeron un texto -de interpretación clara- que derivaba de la Constitución estadunidense. Esto es definitorio para la conclusión expresada, en la medida en que el tribunal constitucional garante de ésta última norma fue pionero en el desarrollo de la doctrina jurisdiccional del control difuso de leyes, a raíz del fallo emitido por el caso Marbury vs. Madison del año de 1803.

Sin embargo, pese a la claridad literal e histórica que daba el artículo 133 de nuestra Constitución, en México no se pudo definir de manera contundente la facultad del control de leyes por parte de todos los órganos jurisdiccionales del Estado mexicano. Por ejemplo, en el siglo XX y en la primera década del XXI, hubo voces en la doctrina mexicana que se expresaban, tanto a favor como en contra, de la aplicabilidad del control difuso de normas en México. Lo mismo sucedió con los criterios emanados por los tribunales del Poder Judicial de la Federación. Esta discusión siempre se inclinó por las razones que se pronunciaban en contra de la facultad de los jueces de las entidades federativas para realizar dicho control; y se puso fin manifiesto en las jurisprudencias emitidas por el Pleno en el año de 1999 de rubros: “CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN” y “CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN”; con la cual se patentizó el llamado monopolio del control constitucional de leyes por parte del Poder Judicial Federal.

Entonces, el control difuso de leyes en México no fue reconocido y, por tanto, no tuvo aplicación práctica a pesar de las razones de peso que existían en contrario. Lo anterior fue así hasta la reforma al artículo 1 constitucional de 10 de junio 2011 y lo resuelto por el Pleno de nuestro Máximo Tribunal en el expediente varios 912/2010, que se formó en cumplimiento del fallo que emitido la Corte IDH en el caso Radilla Pacheco Vs. México. A través de esos acontecimientos se introdujo el control difuso de leyes relacionadas con derechos humanos.

Así, en julio de 2011 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dictó una sentencia que rompió paradigmas con respecto a la justiciabilidad de los derechos humanos en el Estado mexicano. Se trata del fallo emitido en el conocido expediente varios 912/2010. Entre otras cosas, a través de esta resolución surgieron criterios jurisdiccionales que: (1) introdujeron a nuestro ordenamiento jurídico, de manera formal, el control difuso de regularidad constitucional en materia de derechos humanos; también, (2) hablaron de la simbiosis entre el control concentrado y el control difuso, como modelos válidos de control del parámetro de regularidad constitucional en materia de derechos humanos en México y; por último, (3) se expresaron los primeros lineamientos para el ejercicio práctico del control difuso por parte de los jueces de nuestro país.

Posteriormente, surgieron precedentes para esclarecer cuestiones que quedaron imprecisas en la ejecutoria que se dictó en el expediente varios 912/2010. A continuación, se enuncian los temas más significativos:

• Aclaración del significado y alcance de la expresión “ex officio” que se predica del control judicial difuso.

• Aclaración de la consecuencia del control constitucional difuso (ex officio): no conlleva, necesariamente, a la inaplicación de la norma sometida a ese control; debido a que esta preserva su presunción de constitucionalidad y, puede, al momento de su análisis de constitucionalidad, que la misma sea salvada a través de una interpretación conforme (en sentido amplio o estricto).

• Improcedencia del control difuso con respecto a la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte. Imposibilidad de realizar ese control sobre preceptos constitucionales.

• La calificación de los conceptos de violación en donde se alegare la omisión, por parte de las autoridades responsables, de hacer control difuso de normas. Esos argumentos deberán de calificarse como inoperantes.

• Se responde la interrogante con relación a qué pasa cuando convergen ambos medios de control constitucional (difuso y concentrado): el control difuso no condiciona ni limita el posterior ejercicio del control concentrado que hagan los juzgadores de amparo.

• Se define la competencia de las autoridades administrativas para realizar este tipo de control: no lo pueden ejercer, pues está reservado para autoridades jurisdiccionales o administrativa con funciones materialmente jurisdiccionales.

1. AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1046/2012

El precedente que continuación se detallará es de capital importancia para fin de este trabajo, ya que fue la antítesis de la contradicción tesis sobre la que orbita nuestro análisis. Se trata del amparo directo en revisión 1046/2012, en donde el Pleno del Tribunal Constitucional mexicano definió la competencia de los Tribunales Colegiados para aplicar el control difuso de leyes cuando actúan como tribunales constitucionales (en control concentrado de normas) en los juicios de amparo directo o, indirecto en revisión, que les toca conocer.

Al respecto, el Pleno apuntó que los tribunales no están facultados para ejercer el control difuso de las normas que se aplicaron en el procedimiento de donde deriva el acto reclamado porque:

… tal asignación corresponde, en su caso, a las autoridades judiciales encargadas de su aplicación (autoridades administrativas, jueces, salas de instancia, etcétera), pues sostener lo contrario, es decir, que los Tribunales Colegiados de Circuito pueden, mediante un control difuso de regularidad constitucional declarar, en amparo directo, la inconstitucionalidad de disposiciones contenidas en leyes que rigen el procedimiento o juicio de origen generaría inseguridad jurídica para las partes…

En ese orden de ideas, la Corte explicó que los Tribunales Colegiados sí pueden ejercer control difuso de normas cuando actúan como juzgadores de amparo, pero ese ejercicio estará limitado a las normas que regulan su competencia (Ley de Amparo, Código Federal de Procedimientos Civiles etc.). Así, el Pleno dijo:

…los Tribunales Colegiados de Circuito, como órganos del Poder Judicial de la Federación, deben ejercer el control difuso de regularidad constitucional ante la violación de derechos humanos, con la observación de que sólo pueden hacerlo en el ámbito de su competencia, es decir, respecto de las disposiciones que ellos mismos están facultados para aplicar, específicamente, las contenidas en los ordenamientos que rigen el procedimiento del juicio de amparo, esto es, la Ley de Amparo, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Código Federal de Procedimientos Civiles, supletorio de aquella.

De lo anterior se colige que, para nuestro Máximo Tribunal, los Tribunales Colegiados no podrían realizar el control ex officio o difuso de las leyes aplicadas en el procedimiento de origen -de donde deriva el acto reclamado- pues, por un lado, ese actuar generaría inseguridad jurídica en perjuicio de las partes contendientes y, por otro lado -según la doctrina respectiva- los Tribunales Colegiados solo podrían realizarlo, cuando actúen como tribunales constitucionales, sobre las leyes que rijan su competencia: Ley de Amparo, Código Federal de Procedimientos Civiles, entre otras.

Cabe destacar que este precedente, por identidad de razón, aplicaba para los otros juzgadores de amparo: juzgados de distrito, tribunales unitarios (ahora tribunales colegiados de apelación).

III. CONTRADICCIÓN DE TESIS 351/2014

Después de un breve pasaje por la doctrina jurisdiccional que ha emitido nuestro Máximo Tribunal con respecto al control difuso de leyes en México, toca analizar uno de los precedentes más significativos que se ha emitido al respecto: contradicción de tesis 351/2014, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el mes de septiembre de 2021. En esta ejecutoria (1) se define el contenido y alcance del deber de los órganos del Poder Judicial de la Federación para ejercer el control difuso de leyes cuando conocen del juicio de amparo en sus dos vías; (2) se exponen las razones por las cuales el Pleno se alejó del criterio adoptado en el amparo directo de en revisión 1046/2012 y; por último, pero no menos importante, (3) se emiten lineamientos dirigidos a los juzgadores de amparo para ejercer este control.

1. MATERIA DE LA CONTRADICCIÓN

La sentencia emitida por el Pleno precisa la materia sobre la que versó la contradicción (thema decidendi). Por su claridad se cita literalmente:

110. La materia de esta contradicción reside, exclusivamente, en determinar cuál es el objeto y alcance del deber de realizar control de constitucionalidad ex officio a cargo del Poder Judicial de la Federación cuando actúan como tribunal de amparo, a saber: si ese control deber recaer únicamente sobre las normas procesales que aplica en el trámite y resolución en los juicios de amparo (Ley de Amparo, Código Federal de Procedimientos Civiles y Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, básicamente) o, además de estas, también sobre cualquier otra norma, substantiva o adjetiva, de la que tenga conocimiento en el ejercicio de su competencia porque hubiera sido aplicada en el acto reclamado.

Si bien la materia de la contradicción versó en resolver la cuestión arriba plantada, la sentencia marca parámetros para la aplicación práctica, por parte de los jueces constitucionales, del control difuso de leyes en los juicios de amparo directo e indirecto. Cuestiones que, aunque sean obiter dicta, por su importancia se abordarán posteriormente.

2. RAZONES QUE LLEVARON A LA CORTE A APARTARSE DEL CRITERIO ADOPTADO EN EL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1046/2012

La motivación que ejerció el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para apartarse del juicio que había adoptado al respecto en el amparo en revisión 1046/2012 fue de peso y profusa. Sin embargo, la razón principal por la que nuestro Máximo Tribunal se divorció del criterio anteriormente adoptado se refleja en el siguiente argumento:

• Si bien es cierto que el juicio de amparo no es una instancia más de los procedimientos ordinarios de donde este deriva, también es cierto que ello no justifica limitar el alcance del control ex officio de constitucionalidad; debido a las obligaciones que el artículo 1 constitucional establece a cargo de los tribunales de amparo: respetar, promover, proteger y garantizar los derechos humanos, así como evitar o prevenir violaciones a estos. Por lo cual, si los juzgadores de amparo advierten que en el acto reclamado se aplicaron normas inconstitucionales, deben subsanar esa irregularidad, aunque no lo hayan alegado las partes; ello, en ejercicio del control difuso ex officio. Si no actúan así, esa omisión se traduciría en un desacato al deber establecido en el artículo 1 de la Constitución: evitar la violación de derechos humanos en el ejercicio de su competencia al conocer del juicio de amparo.

2.1. SEGURIDAD JURÍDICA VS. LA REGULARIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS.

Un aspecto que se consideró en el amparo directo en revisión 1046/2012 fue que el ejercicio del control constitucional difuso por parte de los Tribunales Colegiados, con respecto de las normas que se hubieran aplicado en el procedimiento, se dificultaría de cara a la garantía de seguridad jurídica, pues generaría incertidumbre entre las partes y se desconocerían instituciones como la preclusión o la cosa juzgada.

En contra del anterior argumento, en esta ocasión, por lo que hace a la seguridad jurídica, el Pleno expreso, en términos generales:

• La seguridad jurídica es un valor instrumental orientado a hacer previsible el respeto a los derechos humanos, por lo que esta institución no puede servir como justificación para la violación de estos, al excluir la inaplicación de normas inconstitucionales. Esta garantía se devalúa cuando sirve de sustento para aplicar normas que vulneren derechos humanos.

• Mediante una formación rigurosa de los operadores jurídicos en el entendimiento de los derechos humanos, con la intención de que el ejercicio del control difuso se realice, excepcionalmente, ante violaciones relevantes de derechos humanos en sentido estricto, y no de cualquier norma constitucional distinta a la que reconoce derechos humanos.

2.1.1. INSTITUCIONES PROCESALES DE COSA JUZGADA Y PRECLUSIÓN

En particular, el Tribunal Pleno analizó dos instituciones jurídicas que se desprenden del principio de seguridad jurídica: las instituciones de preclusión y cosa juzgada. Ello, debido a que el acatamiento estricto a estas figuras jurídicas sirvió como fundamento para sostener el criterio que anteriormente se habían adoptado (ADR 1046/2012), es decir, sirvieron como obstáculo para impedir la justiciabilidad de los derechos humanos mediante el control difuso ex officio de constitucionalidad.

En esa línea, por lo que respecta a la preclusión del derecho que tienen las partes para quejarse sobre la inconstitucionalidad de preceptos normativos que, prima facie, vulneren sus derechos humanos, el Pleno manifestó:

• El ejercicio del control ex officio no depende de la voluntad de las partes para recurrir las violaciones de derechos humanos, en realidad, es un deber público, reconocido en la Constitución con la fin de proteger derechos humanos.

• El control ex officio de regularidad constitucional es compatible con la figura de la preclusión pues, (1) por un lado, éste deriva de las facultades de las partes para impugnar normas violatorias derechos humanos, pero no de los deberes públicos de las autoridades jurisdiccionales contenidos en el artículo 1 constitucional. Por otro lado, (2) ese control debe realizarse en el primer juicio de amparo directo y no en posteriores ocasiones.

Por lo que hace a la institución de la cosa juzgada, el Máximo Tribunal no advirtió que la aplicación del control difuso ex officio de leyes atentara contra dicha institución, debido a que mientras el acto reclamado esté sub judice, no operaría esa figura procesal. En otras palabras, si la norma se somete a control difuso durante el trámite del juicio de amparo, significa que el análisis de su constitucionalidad aún no se ha resuelto en ninguna instancia constitucional; consecuentemente, no existe, al respecto, cosa juzgada en sentido estricto.

3. CRITERIO JURÍDICO EMITIDO POR EL PLENO

De las consideraciones argumentadas en la contradicción de tesis que nos ocupa se siguió una jurisprudencia que sintetizó exitosamente el criterio jurídico que en esa ejecutoria el Pleno adoptó:

Criterio jurídico: Los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, cuando actúan en amparo directo e indirecto, deben realizar control de regularidad constitucional ex officio, tanto respecto de las disposiciones procesales que regulan el juicio de amparo, como sobre las normas sustantivas y procesales que se aplicaron en el acto reclamado.

Criterio anterior que, a partir del 14 de febrero de 2022, se convirtió en obligatorio en términos del artículo 217 de la Ley de Amparo.

3.1. LINEAMIENTOS PARA EL CONTROL DIFUSO EN AMPARO DIRECTO

De manera periférica, pero igualmente importante, el Pleno de la Suprema Corte formuló pautas para el ejercicio de este tipo de control, dirigidas a los Tribunales Colegiados, cuando estos realicen funciones de tribunales constitucionales en los juicios de amparo directo. Al respecto, expuso:

• Antes de realizar el control ex oficio de leyes, el Tribunal Colegiado deberá publicar el proyecto de sentencia respectivo y dar vista a las partes.

• El control ex officio se realizará incidentalmente, sin abrir cuerda separada y de conformidad con las reglas procesal del juicio de amparo directo. Por tanto: (1) las normas no se considerarán actos reclamados destacados y; (2) los efectos de la sentencia se limitan a la inaplicación de la norma.

• El control ex officio también se realizará en amparo indirecto en revisión, con la obligación de publicar, previamente, el proyecto de sentencia y dar vista a las partes.

3.2. LINEAMIENTOS PARA EL CONTROL DIFUSO EN AMPARO INDIRECTO

Nuestro Máximo Tribunal no pasó desapercibido que, por similitud, los argumentos que aplicaban en favor de la facultad que tienen los Tribunales Colegiados para ejercer el control difuso ex oficio de leyes también reflejan para el resto de los órganos del Poder Judicial Federal que conocen del juicio de amparo indirecto. Por lo que el Pleno hace lo propio y emite ciertos lineamientos para ejercer esa herramienta de regulación constitucional. Esto fue lo enunciado en la ejecutoria:

• Los efectos de la sentencia se limitan a la inaplicación de la norma. Por lo cual, no se hará declaración de invalidez de ésta. Asimismo, la sentencia no tendrá efectos futuros mediante la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico con relación a la esfera jurídica del justiciable.

IV. CONCLUSIONES

En la contradicción de tesis 351/2014 el Tribunal Pleno mudó de opinión con la finalidad de ampliar el campo de acción de los juzgadores de amparo por lo que respecta a la protección y defensa de los derechos humanos. A partir de este precedente, los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, en su función de tribunales constitucionales, podrán, de ser el caso, ejercer el control difuso sobre normas en materia de derechos humanos y -previo a una interpretación que permita parámetro de regularidad, sin que obre petición de las partes y sin importar que sea durante la secuela procesal del juicio de amparo.

Lo anterior puede sonar ilógico para los partidarios del principio de estricto derecho. Sin embargo, como lo explicó la Corte, por motivo del mandato establecido en el artículo primero constitucional, que compele a los jueces a respetar los derechos humanos, no existe una razón de peso que impida pensar lo contrario.

Hay que resaltar con particular intensidad que sí existe un roce entre el ejercicio del control difuso ex officio durante la sustanciación del juicio de amparo y la garantía de seguridad jurídica; sin embargo, para que convivan ambos modelo de control de constitucionalidad ( concentrado y difuso) sin afectar a ésta, el ejercicio del control difuso deberá realizarse con sensatez y mesura, únicamente con respecto a normas que reflejen una desarmonía flagrante con el parámetro de regularidad constitucional en materia de derechos humanos, apartando del campo de control aquellos preceptos de naturaleza procesal que no son propiamente violatorios de derechos fundamentales en sentido estricto. Asimismo, deberá de privilegiarse metodología argumentativa que permita salvar la norma y, al mismo tiempo, el orden constitucional.

V. BIBLIOGRAFÍA

1. LIBROS

ROJAS CABALLERO, Ariel, El control difuso y la recepción del control de convencionalidad en materia de derechos humanos en México, 1ª ed., México, Editorial Porrúa, 2015.

RAMOZ QUIROZ, Francisco, Historia del control constitucional en México, 1ª ed., México, Editorial Porrúa, 2021.

2. JURISPRUDENCIALES.

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3. SENTENCIAS NACIONALES

SENTENCIA recaída a la Contradicción de Tesis 351/2014, Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ponente: Ministra Norma Lucía Piña Hernández, resuelto por mayoría de nueve votos el 28 de septiembre de 2021.

3.NORMATIVAS

CONSTITUCIÓN Política de los Estados Unidos Mexicanos, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_120419.pdf

a) Internacional

CONSTITUCIÓN de los Estados Unidos de Americana; https://www.diputados.gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/const_eua.pdf